嚴守耕地紅線，牢牢端穩中國飯碗

歲末年初，捷報頻傳——13908億斤！2023年全國糧食產量再創新高，連續9年穩定在1．3萬億斤以上。

30％以上！2023年我國對全球經濟增長貢獻突出，經濟恢復速度在主要經濟體中處于領先地位。

喜訊！2023上半年全國地類變化監測結果顯示，耕地總量有望連續第三年保持凈增加態勢。

“我國經濟總體回升向好，高質量發展扎實推進，全面建設社會主義現代化國家邁出堅實步伐。”三年疫情防控平穩轉段后經濟波浪式發展、曲折式前進，耕地連年凈增加，糧食產量連年創新高，穩住了經濟發展的“基本盤”。

國之大者，食為政首，地為根基，習近平總書記念茲在茲。開局之年，自然資源部門將耕地保護放在人與自然和諧共生的戰略高度統籌謀劃，聚焦穩住總量、優化布局、壓實責任三件大事，緊盯嚴控增量、盤活存量、嚴格執法三個環節，全力推進耕地保護各項改革措施落地見效，為統籌高質量發展和高水平安全夯實根基。

黨政同責落地 制度建設穩步推進

飯碗一起端，責任一起扛。

習近平總書記強調，要壓實地方各級黨委和政府責任，實行黨政同責，從嚴查處各類違法違規占用耕地或改變耕地用途行為，對在耕地保護方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任。

耕地保護之首，全面落實黨政同責。

2023年，黨政同責考核辦法及其系列配套文件相繼落地，耕地保護和糧食安全考核“合二為一”，對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，黨政同責的考核制度框架已經形成。地方黨委和政府逐級簽訂耕地保護責任書，耕地和永久基本農田目標任務帶位置數據逐級分解下達并上圖入庫，為考核奠定基礎。

與之相對應，耕地保護責任目標考核獎懲機制得以確立，推動“保護耕地不吃虧”邁出一大步。每年根據考核結果，對于存在耕地保護任務缺口且無法按時間表補齊的省份，收取經濟補償；對于超額完成耕地保護任務的省份，予以經濟獎勵并按照一定比例獎勵用地計劃指標。

耕地保護之要，規劃引領管控先行。

在全國國土空間規劃綱要統領下，五級三類國土空間規劃體系對耕地和永久基本農田保護發揮著基礎性管控作用，“三區三線”劃定成果將為黨政同責考核提供基礎支撐。其中，不僅明確了耕地保護優先序，還嚴控新增建設用地和城鎮開發邊界范圍，在規劃“一張圖”上統籌空間需求，源頭杜絕違法違規占用耕地。

耕地保護之需，調查監測跟進優化。

自然資源部統籌規范耕地保護衛星遙感監測工作，依據年度衛片監測和國土變更調查，統計各地區年度違法占用耕地總量和比例，納入省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制年度考核。

2023年度國土變更調查根據黨政同責考核和林草濕調查監測工作銜接等需求，對實施方案和技術規程等進行系統優化：首次在2023年全國兩會之前公開發布耕地變化形勢，及時傳導壓力落實耕地保護責任；遙感監測圖斑于2023年12月15日之前全部下發，整體進度較往年提前一個月。

自然資源監測以耕地變化為重點，組織開展地類變化監測，耕地相關監測成果及時應用于支撐國土變更調查日常舉證、耕地保護、督察執法。同時，以耕地為主線梳理耕地分省、分類變化情況，并套合管理信息分析成果支撐耕地變化形勢預警、違法犯罪線索排查等工作。

耕地保護之源，全面節約戰略落地。

節約集約就是對耕地的源頭保護。為此，自然資源部門加大節約集約制度供給和實踐探索，緊盯嚴控新增占用、盤活存量土地兩個環節，推動最嚴格的節約用地制度落地。一方面，以國土空間規劃作為依據，強化計劃管控，推動優化建設項目選址，審查中嚴格執行用地標準，切實做到不占或少占耕地。各級自然資源部門積極參與基礎設施項目選址選線，相同工程技術條件下，推薦耕地尤其是永久基本農田占用比例低的方案。另一方面，推動用地方式向挖潛存量轉變，各地探索存量換增量、地下換地上、資金技術換空間，優化完善增量安排與消化存量掛鉤機制，減輕耕地占用的壓力。各省（區、市）年度批而未供土地和閑置土地處置率分別不低于25％和15％。

耕地保護之責，逐級傳導落實到位。

除了各級黨委和政府逐級簽訂“軍令狀”，各地結合實際探索將耕地保護責任逐級傳導的有效途徑。目前，全國有26個省份探索實施田長制，各級田長各司其職將責任落實到人到田。同時，探索依托田長制建立“人防＋技防”智慧監管模式，加強衛星遙感、大數據、人工智能等現代化科技手段應用，實施全天候實時動態監管和全生命周期管理。

為了充分調動各級責任主體的積極性，多地統籌各類涉農資金探索優化完善耕地保護補償機制，不斷提高對耕地保護和種植糧食的獎補力度。江蘇省連續6年開展耕地保護補償激勵，省級每年投入1億元，對耕地保護成效突出的鄉（鎮、街道）給予200萬元資金獎勵。廣東省惠州市惠陽區積極開展撂荒耕地復耕復種，2023年投入區級專項資金600萬元用于水稻種植補貼，避免二次撂荒。諸如此類，可以通過經濟手段有效防范耕地“非農化”和永久基本農田“非糧化”。

如今，黨政同責“首考”在即，我們不僅希望看到實事求是的考核結果，更愿意看到由此帶來的耕地保護新格局。

系統保護治理 長效機制持續完善

山水林田湖草沙是生命共同體。“田”字之重，唯有深化改革，方能承載時代使命。

耕地保護，不止于穩住總量。

“耕地保護是一個系統工程，要突出把握好量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用等重大要求。”自然資源部門通過一系列“長牙齒”的硬舉措，初步遏制了多年來耕地總量持續減少的勢頭。

“水稻田就是濕地，種水稻本身也是一方美景。”耕地既是糧食生產等人類活動的物質基礎，也是生態系統的重要組成部分，還是傳承農耕文化與中華文明的立根之基。湖南省在全國率先編制實施耕地保護專項規劃，首創性提出基于數量、質量、生態、文化的全方位耕地保護利用體系，奏響了新時代耕地保護的好聲音。

2023年，自然資源部指導各地重新梳理、保留并推進356個以鄉鎮為單元的全域土地綜合整治試點，對農村一定空間內各類生態要素統一規劃治理，一體化推進包括耕地在內的土地整理、生態保護修復和歷史文化保護。其中，強調維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性，防止耕地和永久基本農田階段性流失和質量降低，切實維護群眾合法權益。從試點效果看，全域土地綜合整治充分體現了對耕地和永久基本農田的整體保護和系統治理。

優質耕地，必須更嚴格保護。

自然資源部門嚴格落實“三區三線”的空間管控要求，各類建設都要避讓耕地和永久基本農田這條控制線。確需占用耕地的，必須補足同等數量質量的、可以穩定利用的耕地。對于違法占用耕地，先行凍結違法建設項目所在地儲備庫中的補充耕地指標，待查處整改完成后再解除凍結，以此保證及時補足補優耕地。在此過程中，自然資源部門結合土地綜合整治和高標準農田建設，優先將光熱條件、土壤條件和水利設施配套較好的其他農用地整治為耕地。

不同于一般耕地，永久基本農田作為耕地中的精華，黑土地作為“耕地中的大熊貓”，都是需要特殊保護的優質耕地。對于這些優質耕地，我們既要守住數量，還要關注質量和位置變化，將可以長期穩定利用的優質耕地劃入永久基本農田嚴加保護，嚴厲打擊盜采、盜挖耕地特別是黑土耕地等行為，從立法監管、科學治理、用養結合、監督執法、激勵機制等方面采取特殊之舉。

優化布局，不拘于耕地資源。

耕地的形態、位置變化和分布格局，在一定程度上直接影響糧食產能、生態系統穩定乃至地方文化傳承。

“過去是南糧北調，現在北糧南調，吃大米靠東北。但是南方自己的責任田，自己還是要保。”總書記所言，不僅關乎耕地保護責任落實，也是耕地布局變化問題。

優化耕地布局，既要解決耕地本身碎片化、分布零散的問題，也要遏制“北糧南運”勢頭，還要改變“耕地上山、林果下山”的格局，使農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律。

為此，自然資源部推動建立耕地保護責任目標考核獎懲機制，特別是采取經濟獎懲措施，引導南方省份有序恢復一部分流失的優質耕地，在壓實耕地保護黨政同責的基礎上，促進優質耕地“南增北穩”。

浙江等地探索以全域土地綜合整治和耕地進出平衡為抓手，在合理過渡期內穩妥推進“山上”換“山下”，優化耕地布局。把過去在山上開墾的耕地逐步調整到山下，山下的果樹林木盡量調整上山上坡，促使各類農業生產各得其所。

湖南省在耕地保護專項規劃中，按照“米袋子”優先、“菜籃子”調優、林果業上山的原則，正確處理耕地保護中五大空間關系：耕地與林地園地的關系、糧食作物與其他主要農產品的關系、優先利用區和嚴格管控區的關系、耕地后備資源與耕地集中連片的關系、補充耕地資源與提質改造的關系，規劃統籌全省耕地布局優化的空間需求。

“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，構建從山頂到海洋的保護治理大格局。”按照這一要求，耕地保護穩定數量、提升質量、優化布局，秉持山水林田湖草沙一體化保護理念，按照自然生態的整體性、系統性及其內在規律開展系統保護治理。自然資源部門加快實施重要生態系統保護和修復重大工程，2023年新增支持7個重大工程，其中“田”的元素及其承載的多元功能，得到完美闡釋與盡致展現。

從量質并重到數量、質量、生態“三位一體”管護，再到系統保護治理，耕地保護內涵在實踐中不斷深化拓展。

嚴格用途管制 深化重點領域改革

“18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。”落實最嚴格的耕地保護制度，要求加強用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、永久基本農田“非糧化”。

2023年，“兩個平衡”在實踐中不斷改進和完善。

在耕地占補平衡中，自然資源部督促指導各地嚴格補充耕地質量及其后期管護，完善補充耕地立項、實施、驗收、管護政策，強化補充耕地全流程管控，防止補充數量質量不到位、后續退化撂荒等問題。

與此同時，耕地進出平衡審慎穩妥推進。重點將以往因平原綠化造林、超標準建設綠色通道、挖湖造景等不合理流出的優質耕地納入整改恢復范圍。對在適宜種糧的優質耕地上種植經濟作物的，加強政策引導，尊重群眾意愿，杜絕不顧客觀生態條件和耕作條件的不合理行為，嚴禁“簡單化”“一刀切”強行復耕。

“要將非農建設、農業結構調整、造林種樹等各類對耕地的占用，統一納入占補平衡管理。”總書記明確提出“以補定占”改革完善耕地占補平衡制度的思路。

針對耕地后備資源逐漸匱乏的客觀實際，自然資源部落實“改革耕地占補平衡制度”的要求，探索耕地占補平衡與進出平衡從“小占補”到“大占補”的貫通機制。按照改革部署，堅持“以補定占”，在耕地總量動態平衡的前提下，以上年度省域內穩定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和非農建設允許占用耕地規模的上限。各類占用耕地的實施主體應當按規定落實補充耕地責任，各省（區、市）要統籌安排資金用于耕地保護與質量建設，調動相關主體保護耕地的積極性。

“適度開發鹽堿地等耕地后備資源，可以補充耕地面積。”習近平總書記提出鹽堿地綜合改造利用是耕地保護和改良的重要方面，強調梯次推進鹽堿地等耕地后備資源開發。自然資源部統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效建設用地等各類非耕地作為補充耕地來源，新增加的可以長期穩定利用的耕地，用于落實補充耕地任務。

改革還在深化，創新還在繼續。耕地保護從嚴從緊的大方向越來越明確，改革新政呼之欲出，有待在實踐中檢驗。

執法督察從嚴 零容忍賦能“長牙齒”

耕地紅線也是戰略底線，維系國家命脈的安全線。

嚴守資源安全底線，需要馳而不息貫徹嚴的基調、拿出嚴的措施、營造嚴的氛圍。對此，自然資源執法督察綜合運用公開通報、集中約談、掛牌督辦等手段，持續以“零容忍”態度落實耕地保護“長牙齒”的硬措施。

推動立法進程，依法保護耕地。

自然資源部于2022年底將耕地保護法報請國務院審議后，積極配合開展耕地保護立法審查相關工作，推動將“耕地保護法”列入十四屆全國人大常委會立法規劃一檔項目。同時，配合推進糧食安全保障立法進程，夯實耕地保護和糧食安全法治基礎。

為了鞏固永久基本農田劃定成果，自然資源部會同農業農村部圍繞紅線利用管控、占用調整、監督管理等內容，正在抓緊研究制定《永久基本農田保護紅線管理辦法》，建立永久基本農田優化調整機制，對涉及占用調整永久基本農田的各類情形明確管控要求。

持續從嚴執法，嚴肅查處案件。

全國2023年度衛片執法工作將國家級重大基礎設施項目違法用地納入省級問責范圍，將違法占用耕地拆除恢復土地原狀地塊納入抽查范圍，進一步壓實省級黨委、政府耕地保護責任，深化衛片執法成果在黨政同責考核方面的應用。

自然資源部2023年向社會公開通報7起掛牌督辦案件處理結果、13起土地違法案件查處情況、12起非法占用農用地違法犯罪典型案例，以及2022年以來違法占用耕地問題突出的9個地區；督促有關省完成衛片執法發現違法占用耕地整改8779．72畝，凍結補充耕地指標21．14萬畝。同時，督促指導各地認真查擺整改執法查處寬松軟問題，以案為鑒，推動對事對人依法依規查處到位，以“零容忍”態度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。

農村亂占耕地建房專項整治工作依法穩妥有序推進，持續以“零容忍”的態度堅決遏制新增問題。2023年公開通報4個新增問題尚未整改到位較多的縣區并督促整改；向紀檢監察等部門移送問題線索322條，給予黨紀政務處分158人。全國處置違反“八不準”規定新增亂占耕地建房問題5190宗，涉及耕地8791．86畝、永久基本農田1672．03畝。

聚焦責任主體，以督察促整改。

國家自然資源督察持續深化成果應用，配合開展全國耕地占補平衡專項整治、耕地保護和糧食安全責任制考核工作，督促地方政府落實耕地保護主體責任、推動“三區三線”劃定成果落地生效。

2023年，國家自然資源督察機構向31個省（區、市）人民政府和新疆生產建設兵團印發督察意見書，向社會公開通報了123個土地違法違規重大典型問題，公開約談了21個問題嚴重地市政府負責人。同時，落實貫通協調機制，向紀檢監察、審計等部門移交移送耕地違法違規重大問題線索，促進形成耕地保護監督合力。

堅持邊督察邊整改，督察機構重點督辦了一批“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、違規占用永久基本農田種植綠化草皮等重大問題。同時，落實“長牙齒”的硬措施，組織重大違法問題核查督辦，持續做好督察發現問題整改督促核查工作，公開67個重大典型問題整改結果、被公開約談地市問題整改階段性進展情況，主動接受監督。

“零容忍”，是一種態度，更是一種要求。執法督察向社會釋放出耕地嚴保嚴管的強烈信號，在對違法占用耕地行為產生震懾的同時，進一步建立起“不敢占、不能占、不想占”的耕地保護長效機制。

“新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨。”習近平總書記的諄諄叮囑言猶在耳，“耕地紅線一定還要守住，千萬不能突破，也不能變通突破”。進入“十四五”規劃實施關鍵之年，我們更要以對歷史負責、對人民負責的態度，堅決扛起耕地保護重大政治責任，為實現人與自然和諧共生的中國式現代化作出新貢獻。