藍圖漸次鋪開，規劃引領綱舉目張

新藍圖、新氣象。全國國土空間規劃綱要繪就的嶄新藍圖，漸次在廣袤的華夏大地上舒展開來。

規劃引領，綱舉目張。“五級三類”國土空間規劃取得決定性進展，形成法定化的國土空間開發保護藍圖，為推進城鄉融合和區域協調發展提供強勁支撐。

使命所在，行必有成。在國家空間治理體系中，國土空間規劃的基礎性地位逐步確立。面對生態文明建設“多規合一”的改革需求，自然資源部門交出了無愧于新時代的答卷。

堅定改革信心

形成法定化國土空間開發保護藍圖

黨中央、國務院高度重視國土空間規劃工作。習近平總書記指出，“國土是生態文明建設的空間載體”“從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間格局設計好。”

2023年，我國首部“多規合一”的國家級空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》全面落實，各級各類國土空間規劃編制實施取得積極進展。截至目前，江蘇、廣東、寧夏等16個省（區、市）國土空間規劃獲國務院批復。市縣級國土空間總體規劃均已編制完成，正在抓緊按程序報批。其中，江蘇、廣東、寧夏、江西、山東、海南、山西7省（區）由省（自治區）政府批準的市級國土空間總體規劃已全部經省（自治區）政府批準；江蘇、廣東、海南已批準部分縣級國土空間總體規劃。

在總體規劃指引下，自然資源部進一步明確詳細規劃改革方向，指導各地面向全域、面向實施、面向存量，分區分類編制實施國土空間詳細規劃。全國20多個省份細化出臺詳細規劃政策文件或標準規程，總體規劃的宏大愿景逐級傳導到街區，到鄉村，影響并改變著我們的生活。

在詳細規劃改革中，南京構建了國土空間“全流程”閉環管理機制，實現全要素精細化詳細規劃管控。以“調查—規劃—規劃條件—審批—登記”全鏈條業務數據治理，客觀反映該市教育、文化、體育、養老、醫療衛生等社會民生和公共服務領域現狀，服務于詳細規劃編制，促進城市功能結構優化和空間品質提升。

廈門開展了立體空間全要素數據調查、建庫和平臺建設，初步實現數字化管理從“重保護開發利用”到覆蓋整治、修復等各類空間行為管控。對于需要加強歷史文化保護和微更新的老城區，依托平臺數據庫明晰保護和更新要求，輔助規劃設計，生成詳細規劃附加圖則；對相對穩定的建成區，完善平臺對社區生活圈系列指標監測評估，深化詳細規劃編制中對社區規劃的研究等。

落實總體規劃傳導要求，國土空間專項規劃支撐國土空間開發保護格局構建。2023年2月，《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021－2035年）》獲國務院批準，為該區域將生態優勢轉化為發展優勢筑牢空間基礎。隨著長江經濟帶（長江流域）、黃河流域、京津冀、海岸帶及近岸海域、成渝地區雙城經濟圈等專項規劃相繼“著陸”，國土空間規劃體系對區域重大戰略的支撐和保障能力將進一步提升。山西、寧夏、安徽等25地按照深化“多規合一”改革要求，將專項規劃管理納入重點工作統籌部署，建立從統籌編制、審核銜接、上圖入庫、實施傳導到動態維護的專項規劃全過程管理制度，落實國土空間唯一性要求。

技術標準體系，支撐國土空間規劃落地。全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會（TC93）及其國土空間規劃分技術委員會（SC4）成立以來，積極研制國土空間規劃編制、綜合防災、城市設計、社區生活圈、歷史文化遺產保護等方面的規劃技術標準，加上新近發布的《國土空間歷史文化遺產保護規劃編制指南》《主體功能區優化完善技術指南》等，已發布12項國家標準和行業標準，另有20余項標準“在途”，由基礎通用、編制審批、實施監督、信息技術四方面構成的國土空間規劃技術標準體系日益完善。

隨著國土空間規劃體系重構，行業管理逐步理順，行業共識廣泛凝聚，學科和人才隊伍建設持續加強。2023年大部分省級規劃學會、協會歸隊入列，原城鄉規劃、土地規劃、測繪、海洋、信息化等多領域人才隊伍不斷融合。規劃編制甲級資質單位發展至794家，注冊規劃師隊伍壯大至4．6萬人。國家中長期和“十四五”科技規劃中部署“國土空間規劃智能化技術”“新型城鎮化科技”等國土空間規劃科技攻關重點項目。北京大學、同濟大學等高校開設國土空間規劃專業或增設國土空間規劃專門方向，一批高校開設了國土空間規劃相關課程并優化調整了培養方案和課程體系。學術研討會、主題論文征集、設計挑戰賽等活動相繼舉辦，學術交流空前活躍。

發揮比較優勢

主體功能區戰略制度融入規劃體系

習近平總書記強調，“要完善國土空間規劃，落實好主體功能區戰略”。黨的二十大報告在“促進區域協調發展”的部分強調“健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局”。

將主體功能區戰略全面融入“五級三類”國土空間規劃體系，對于深化“多規合一”改革意義重大。立足資源環境承載能力、經濟社會發展水平、戰略區位等綜合比較優勢，劃定具有某種特定主體功能的地域空間單元并實施差別化管控，推動區域差異化協調發展，是構建國土空間開發保護新格局的重要內容。全國國土空間規劃綱要明確提出新時期主體功能區戰略格局優化方向，在農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區基礎上，疊加確定邊境地區、能源資源富集區、歷史文化資源富集區等其他功能區域，明確配套政策制度、實施監督等完善要求，并強調加快構建主體功能綜合布局。

“三區三線”全面劃定，讓主體功能區戰略精準落地，三條控制線成為地方調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。自然資源部分別針對生態保護紅線、城鎮開發邊界的管理發布政策文件，嚴格生態保護紅線內人為活動管控，強調合理安排城鎮開發邊界內增量空間使用節奏，明確局部優化的規則，指導地方制定出臺管控細則，共同完善“三區三線”動態管理。同時，《主體功能區優化完善技術指南》進一步明確了在國土空間規劃中落實傳導主體功能區戰略的技術要求。

當前，各級自然資源部門按照全國國土空間規劃綱要確立的主體功能區戰略格局優化要求，結合各級各類國土空間規劃編制實施，完善主體功能區戰略，細化主體功能分區并推動逐級傳導。其中，已批復的省級國土空間規劃，均明確了省域主體功能區戰略格局和重點區域指引，合理優化農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區空間布局，以縣級行政區為單元確定國家級、省級主體功能區名錄。

市縣層面，則注重實現主體功能區空間布局的法定化和精準化。市縣總體規劃正在縣級行政區主體功能定位基礎上，探索以鄉鎮為單元明確主體功能定位。與此同時，確定鄉鎮發展方向，將使財政轉移支付等關鍵政策投放更加精準，方便地方依據主體功能定位劃定規劃分區，細化空間準入要求。

以浙江省衢州市開化縣依據主體功能定位優化行政和管理體系的實踐為例。該縣以重點生態功能區建設為導向，將分散在各部門相同、相近和相關的職能進行整合，構建了“大經貿、大文旅、大衛生、大市場、大執法”的組織架構。同時，依據主體功能定位優化鄉鎮行政區劃，按照細分類型明確鄉鎮功能定位，優化整合地理相近、功能相似的鄉鎮，從而推動差異化發展。以發展為驅動優化縣域空間布局，讓開化城鄉發展駛上快車道。

做好有機銜接

規劃與自然資源管理政策接續發力

習近平總書記強調，“城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。”

以新安全格局保障新發展格局，是新征程上順應世界之變、時代之變、歷史之變的必然要求。自然資源領域，將國土空間規劃體系與現有自然資源管理政策有機銜接，釋放疊加效應，從而整體提升空間治理能力和治理水平。

規劃“一張圖”系統應用在項目布局選址中，可以將耕地保護、節約集約、生態保護、安全防護等空間需求，在國土空間規劃“一張圖”上統一協調落實。

“蘭考至原陽高速公路蘭考至封丘段項目的選址選線工作，從廳里提前介入到預審批復，只用了17天。”河南省自然資源廳用途管制處負責人談道。省級用途管制部門提前介入選址選線階段，充分利用國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，可以指導項目單位依據規劃科學合理確定用地位置與規模，在短時間內優化項目設計。

不僅僅如此，規劃與政策有機銜接在多領域深入融合。

各地依據詳細規劃、村莊規劃分別確定城鎮、鄉村內部規劃用途和用地結構，推動存量建設用地盤活利用，促進縣鎮域統籌鄉村人口和經濟的合理空間布局。

以“多規合一”為基礎的規劃用地“多審合一、多證合一、多驗合一、多測合一”改革，持續助力改善營商環境，向市場釋放改革紅利。根據規劃編制報批工作進展，自然資源部明確不同階段用地用海審批的規劃依據，保障各類建設項目依法依規順利報批。2023年，《關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》明確了報批城鎮用地農用地轉用和土地征收應符合國土空間總體規劃、詳細規劃和土地使用標準，并按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》明確土地規劃用途和建設項目用地類型。

自然資源部門會同林草部門統籌確定規劃造林綠化空間，并落實到同級國土空間規劃“一張圖”上，作為帶位置安排造林綠化任務的主要依據。

為推動保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施“三大工程”，自然資源部積極制定國土空間規劃和用地保障配套政策，對選址布局、用途管制、用地計劃等進行細化安排，并在此基礎上組織學習研討和現場教學。

“這里剛改造的農家院子，平時用于發展康養、休閑產業，應急時可轉化為隔離場所，滿足應急隔離、臨時安置、物資保障等需求。”北京市平谷區南獨樂河鎮南山村“平急兩用”新型鄉村社區試點是現場教學點之一。經過統一規劃建設，南山村在保留傳統鄉村肌理的同時配套醫療、污水及垃圾處理等基礎設施，可提供900～1000間符合標準的應急保障用房。

引領城鄉建設

塑造高質量發展新動能新優勢

習近平總書記指出，“要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。”

規劃的根本目的和基本功能，是在統籌發展和安全的基礎上，引導實現更好的發展。各級各類國土空間規劃，尤其是作為實施開發建設、整治更新、保護修復活動法定依據的詳細規劃，正在優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的進程中創造價值、塑造動能。

作為鄉村地區的詳細規劃，村莊規劃是各項鄉村建設活動的法定依據。“多規合一”的實用性村莊規劃在對鄉村建設的引領中，注重縣域統籌，整合空間資源以形成鄉村發展新動力；注重挖掘空間潛力，立足資源資產等現狀調查，優化空間布局，盤活鄉村存量用地；注重鄉村空間設計，統籌設計“山水路林村”等大地景觀。

在城市，持續的城市更新行動同樣需要加強規劃統籌，需要將城市更新納入國土空間規劃體系，需要在規劃與土地政策的緊密融合中將“人民城市人民建、人民城市為人民”貫穿始終。

以武漢為例。在完成全域國土空間功能區體系研究的基礎上，武漢通過全覆蓋的“功能區片—功能單元”傳導落實國土空間總體規劃戰略目標，對不同功能類型的區片、單元實行差異化、精準化的功能、用途引導和管控。城市更新單元在劃定上充分對接了國土空間功能區片、單元的范圍、功能定位和產業導向。其中，歷史保護類更新單元在規劃指引和單元實施方案編制后，以“土地整理＋房屋留改＋歷史文化保護挖掘＋產業集聚培育”的“留改”不動產儲備模式，探索靈活多元的資產供應方式，為城市高質量發展塑造新動能，打造新優勢。

在各地豐富實踐的基礎上，自然資源部發布支持城市更新的規劃與土地政策指引，指導各級各類國土空間規劃的編制根據城市發展的階段特征和推進城市更新的要求，著力完善規劃內容和管理程序，將有關城市更新的國土空間規劃要求納入規劃“一張圖”系統進行管理。各地因地制宜探索適應城市存量空間更新的規劃方法以及規劃和土地政策，推進城市更新高質量落地實施。

針對近年來規劃實施違反上位規劃、突破詳細規劃核定規劃條件、對未經規劃許可擅自建設行為疏于監管、不動產登記辦理不規范、違法用地查處不到位等問題，自然資源部于2023年11月印發《關于加強和規范規劃實施監督管理工作的通知》，從依據法定規劃實施用途管制、規范規劃條件設置、嚴格規劃許可管理、加強監測評估和監督檢查四個方面對規劃實施各環節提出工作要求，著力防范化解風險，提高城市規劃建設治理水平。

山長水闊不辭其遠，風摧雨折不改其志。2023年，中國在不斷戰勝風險挑戰中爬坡過坎，取得了沉甸甸的收獲。隨著各級各類國土空間規劃落地實施，“多規合一”改革紅利將持續釋放，推動國土空間開發保護格局美好藍圖成為現實。